Caso de estudio: Congreso del Estado de Jalisco
@BarbaraCabrera
SUMARIO: I. Introducción. II. Parte conceptual. III. Primeros pasos. IV. Transición legislativa. V. Asignaturas pendientes. VI. Fuentes de investigación.
Los principales defensores del derecho ciudadano
de acceso a la información señalan que la información
es el oxígeno de la democracia.
I. INTRODUCCIÓN
Al referirnos a la transparencia, es importante tener siempre presente su vínculo indisoluble con el derecho a la información; derecho que ha tenido una evolución histórica y jurídica significativa desde sus orígenes a la actualidad. Su antecedente más antiguo lo encontramos en una Real Ordenanza sueca de 1766 sobre libertad de prensa, en la cual se contemplaba el acceso a la documentación pública. Es Anders Chydenius, quién impulsó esta primer ley de acceso a la información gubernamental de que el mundo tenga memoria: la Ley para la Libertad de Prensa y del Derecho de Acceso a las Actas Públicas, así pues –afirma John Mill Ackerman, et al- muy tempranamente los suecos descubrieron que el acceso a la información es un disolvente de prácticas patrimonialistas, discrecionales, ilegales o de plano corruptas.[1]
Sin embargo ese fue apenas un primer paso para garantizar la posibilidad de acceder a la información que el gobierno detentaba y que tenia el carácter de pública.
En el caso de México, 241 años después se cristalizó, ya con ley secundaria, este derecho fundamental.
Otro antecedente importante data del año 1966 en los EE.UU, cuando se sancionó la Ley sobre Acceso a la Información, conocida como la Freedom of Information Act, según la cual:
(…) toda agencia gubernamental debe responder a cualquier pedido específico de información sobre los archivos, fichas, informes, etc. dentro de un período limitado de tiempo. Cada ente debe llevar un índice de la información de alcance público que trate sobre disposiciones adoptadas o promulgadas, publicándolo trimestralmente.[2]
En nuestro país, el derecho a la información es un derecho fundamental reconocido al final del artículo 6º de la Constitución Mexicana desde 1977, que establece: "El Derecho a la Información será garantizado por el Estado".[3] Actualmente, está en marcha el proceso legislativo para una nueva reforma a este artículo constitucional que sentará las bases mínimas para cristalizar este derecho fundamental. De lo anterior explico lo siguiente: Nuestra Constitución data de 1917 y 60 años después se estatuye el derecho a la información, es decir 1977; pero no pasa absolutamente nada, ya que no se establecen mecanismos legales para hacerlo efectivo[4]; y otros 30 años tuvieron que transcurrir para que se establezcan las bases mínimas para que todo el país legisle sobre el particular y salvaguardar desde el texto constitucional este derecho. Lo que representó un esfuerzo de 90 años –contados a partir de la vigencia de la Carta magna vigente- para que vivamos un acceso a la información pública gubernamental, que por premisa fundamental, nos pertenece a todos por ser los mandantes de nuestros gobernantes. Y es hasta 2007 que se reforma de nueva cuenta el sexto constitucional para sentar las bases mínimas de la transparencia en todo el país.
Sin embargo, la ausencia de reglamentaciones complementarias impedía potenciar esa prerrogativa. Por ello, vale la pena preguntarse si ¿efectivamente el Estado tiene la capacidad para garantizar el derecho a la información? Lo expongo porque en materia legislativa, algunos Estados llegaron tarde a la tarea de garantizar este derecho. Y más aun, el hecho de que hoy en día todos los Estados de la república hayan regulado este derecho no garantiza que los ciudadanos tengan la posibilidad de hacer valer este derecho fundamental.
[5]Sin embargo ese fue apenas un primer paso para garantizar la posibilidad de acceder a la información que el gobierno detentaba y que tenia el carácter de pública.
En el caso de México, 241 años después se cristalizó, ya con ley secundaria, este derecho fundamental.
Otro antecedente importante data del año 1966 en los EE.UU, cuando se sancionó la Ley sobre Acceso a la Información, conocida como la Freedom of Information Act, según la cual:
(…) toda agencia gubernamental debe responder a cualquier pedido específico de información sobre los archivos, fichas, informes, etc. dentro de un período limitado de tiempo. Cada ente debe llevar un índice de la información de alcance público que trate sobre disposiciones adoptadas o promulgadas, publicándolo trimestralmente.[2]
En nuestro país, el derecho a la información es un derecho fundamental reconocido al final del artículo 6º de la Constitución Mexicana desde 1977, que establece: "El Derecho a la Información será garantizado por el Estado".[3] Actualmente, está en marcha el proceso legislativo para una nueva reforma a este artículo constitucional que sentará las bases mínimas para cristalizar este derecho fundamental. De lo anterior explico lo siguiente: Nuestra Constitución data de 1917 y 60 años después se estatuye el derecho a la información, es decir 1977; pero no pasa absolutamente nada, ya que no se establecen mecanismos legales para hacerlo efectivo[4]; y otros 30 años tuvieron que transcurrir para que se establezcan las bases mínimas para que todo el país legisle sobre el particular y salvaguardar desde el texto constitucional este derecho. Lo que representó un esfuerzo de 90 años –contados a partir de la vigencia de la Carta magna vigente- para que vivamos un acceso a la información pública gubernamental, que por premisa fundamental, nos pertenece a todos por ser los mandantes de nuestros gobernantes. Y es hasta 2007 que se reforma de nueva cuenta el sexto constitucional para sentar las bases mínimas de la transparencia en todo el país.
Sin embargo, la ausencia de reglamentaciones complementarias impedía potenciar esa prerrogativa. Por ello, vale la pena preguntarse si ¿efectivamente el Estado tiene la capacidad para garantizar el derecho a la información? Lo expongo porque en materia legislativa, algunos Estados llegaron tarde a la tarea de garantizar este derecho. Y más aun, el hecho de que hoy en día todos los Estados de la república hayan regulado este derecho no garantiza que los ciudadanos tengan la posibilidad de hacer valer este derecho fundamental.
II. PARTE CONCEPTUAL
Quiero referirme en este apartado a la parte conceptual. Comenzare por decir que, el derecho a la información, según Fidela Navarro Rodríguez, es:
la garantía que toda persona tiene para obtener información, informar y ser informada, y engloba, tanto libertades individuales (libertades de pensamiento, expresión e imprenta) como otras de carácter social (el derecho a recibir información objetiva, oportuna y el acceso a la documentación pública)
la garantía que toda persona tiene para obtener información, informar y ser informada, y engloba, tanto libertades individuales (libertades de pensamiento, expresión e imprenta) como otras de carácter social (el derecho a recibir información objetiva, oportuna y el acceso a la documentación pública)
III. PRIMEROS PASOS
La expedición de una Ley de Transparencia, trae aparejada una multiplicidad de retos, entre los más importantes, está el de generar conocimiento y alentar a la ciudadanía a interesarse por los asuntos que a todos nos atañen, o en palabras de Villanueva “el reto es estimular el debate sobre la importancia que tiene para la comunidad conocer el trabajo legislativo, identificar el manejo de los recursos públicos, pero, sobre todo, el sentido de la existencia práctica de la institución parlamentaria.
IV. TRANSICIÓN LEGISLATIVA
Toda Ley es perfectible, conforme los requerimientos sociales van cambiando, razón por la cual la LVII Legislatura realizó una reforma integral a la Ley de Transparencia e Información Pública, contenida en el Decreto 20867, que entró en vigor el 22 de septiembre de 2005 y que cambió el esquema con el que el Estado ha venido trabajando.
Nuestra actual Ley, es fruto del debate entre las diversas fracciones parlamentarias representadas, en aquel entonces, en el Congreso del Estado; así como del proceso de consulta ciudadana sobre el particular.
Entre las novedades que incluye la Ley vigente en materia de transparencia podemos citar que: a) se ordena conforme a los principios básicos de la técnica legislativa una legislación acorde a las exigencias ciudadanas; b) se reducen los términos para dar contestación de 15 a 5 días; c) se crean: el Instituto de Transparencia e Información Pública, las Unidades de Transparencia e Información Pública al interior de cada sujeto obligado, así como un Comité de Clasificación; d) se da prioridad al principio de máxima publicidad; e) se enuncian los sujetos obligados de manera exhaustiva siendo la de Jalisco la legislación que más sujetos obligados contempla; f) se enumera la información fundamental que debe dar a conocer de manera general las entidades, haciendo apartado especial al poder legislativo, ejecutivo y judicial, ayuntamientos y partidos políticos; g) se prioriza la promoción a la cultura de la transparencia; h) se especializa el procedimiento de acceso a la información; i) se estatuye la figura de la revisión oficiosa y la del recurso de revisión; j) se contempla un capítulo de sanciones y finaliza con uno denominado “de la interpretación de la ley”.
Nuestra actual Ley, es fruto del debate entre las diversas fracciones parlamentarias representadas, en aquel entonces, en el Congreso del Estado; así como del proceso de consulta ciudadana sobre el particular.
Entre las novedades que incluye la Ley vigente en materia de transparencia podemos citar que: a) se ordena conforme a los principios básicos de la técnica legislativa una legislación acorde a las exigencias ciudadanas; b) se reducen los términos para dar contestación de 15 a 5 días; c) se crean: el Instituto de Transparencia e Información Pública, las Unidades de Transparencia e Información Pública al interior de cada sujeto obligado, así como un Comité de Clasificación; d) se da prioridad al principio de máxima publicidad; e) se enuncian los sujetos obligados de manera exhaustiva siendo la de Jalisco la legislación que más sujetos obligados contempla; f) se enumera la información fundamental que debe dar a conocer de manera general las entidades, haciendo apartado especial al poder legislativo, ejecutivo y judicial, ayuntamientos y partidos políticos; g) se prioriza la promoción a la cultura de la transparencia; h) se especializa el procedimiento de acceso a la información; i) se estatuye la figura de la revisión oficiosa y la del recurso de revisión; j) se contempla un capítulo de sanciones y finaliza con uno denominado “de la interpretación de la ley”.
Ahora bien, ¿Qué acciones hemos implementado en el Congreso del Estado de Jalisco para dar cabal cumplimiento a ésta legislación?, señalo las más importantes:
1. Aprobación de la Ley y del reglamento interno, en la sesión plenaria del 22 de septiembre de 2005, es decir el día en que entró en vigor la Ley de Transparencia vigente y que abroga el reglamento anterior.
2. Creación de la Unidad de Transparencia e Información Pública, vía reglamentaria formando parte integral de la Dirección de Asuntos Jurídicos y Dictamen Legislativo.
3. Actualización permanente de la página Web para cumplir con los lineamientos de la Ley.
4. Capacitación integral al personal del Congreso.
5. Desde 2006 se cuenta con un manual de procedimientos de la Unidad de Transparencia.
6. Se instauró el sistema electrónico de solicitudes para facilitar el acceso a la información.
7. Elaboración de formatos, entre los que se encuentra la solicitud de acceso a la información (anexo 1) y el diagrama de flujos del procedimiento.
V. ASIGNATURAS PENDIENTES
Es importante reiterar que el Congreso del Estado ha trabajado en transparentar su actuación desde 2002, y que su compromiso con la transparencia es permanente; situación que hacemos manifiesta al señalar el número de solicitudes gestionadas por el Congreso:
Siendo un TOTAL de 773 solicitudes de acceso a la información.
Actualmente nos encontramos en una etapa de desregulación de la Ley de Transparencia para reformarla a partir de las experiencias acumuladas por los diferentes actores y de esta manera estar acorde a las exigencias actuales y continuar con los estándares de calidad que nos caracterizan y con ello adecuarlo a las reformas al artículo sexto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Estoy de acuerdo de que el éxito de las políticas de transparencia depende de que la información sea accesible y disponible para todos los usuarios. Una política es transparente si es comprensible, si la información está disponible, si la rendición de cuentas es clara y si los ciudadanos saben que papel desempeñan en dicha política.[16] Es en este rubro donde el Congreso del Estado de Jalisco tiene centrado su compromiso con la ciudadanía.
Finalizo afirmado que el llamado proceso de globalización no sería lo mismo sin la fantástica herramienta de Internet, que a su vez no tendría razón sin el apetito insaciable de información que caracteriza al homo sapiens del siglo XXI. Internet democratizó y mundializó la información. Como dice Dietrich: somos náufragos en un océano casi infinito de información. La tarea consiste en sistematizarla, discriminarla y evaluar qué información se necesita, cómo y para qué.[17]
VI. FUENTES DE INVESTIGACIÓN
[1] John M. Ackerman, et al. Leyes de Acceso a la Información en el mundo. Cuadernos de Transparencia No. 7. IFAI. México 2005. p. 6.[2] Claudia Gamboa Montejano, Transparencia y acceso a la Información pública, Cámara de Diputados, Centro de Documentación, Información y Análisis, México, 2007. p.4[3] Reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el martes 6 de diciembre de 1977.[4] Hasta 2002 con la expedición de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental se establece una ley que detalla la manera en que se hará valer este derecho.[5] Fidela Navarro Rodríguez, Democratización y regulación del derecho De acceso a la información en México, Revista Ra ximhai. Vol. 1. Número 2, mayo-agosto 2005, pp.427-431[6] Luis Carlos Ugalde, Rendición de cuentas y democracia: el caso de México. IFE, México, 2002, p.9[7] Ernesto Villanueva Villanueva, Diccionario de derecho de la información. Porrúa, México 2006. pp. 454–463.[8] Salvador Nava Gomar, Derecho de acceso a la información pública parlamentaria. Miguel Ángel Porrúa, México 2006. p 5.[9] Op. Cit. p.93.[10] Op. Cit. p.94.[11] Periódico Mural, Transparencia en la información pública. 13 de julio de 2001.[12] Periódico El Informador. Jalisco tendrá su Ley de Transparentación. (sic). 20 de diciembre de 2001.[13] Periódico Público. Jalisco será el primer Estado con una Ley de Transparencia. 20 de diciembre de 2001.[14] Exposición de motivos de la Ley de Transparencia e Información Pública del Estado de Jalisco, expedida en 20 de diciembre de 2001 y que entró en vigor a los 120 días contados a partir de la fecha de su publicación en el Periódico Oficial “El Estado de Jalisco”[15] Conteo hasta el 10 de julio de 2007.[16] Neal Finkelstein, Transparency in Public Policy: Great Britain and United States, 2000.[17] Salvador Nava Gomar, et al. Derecho de acceso a la información pública parlamentaria. Miguel Ángel Porrúa, México 2006 p. 22
Bibliográficas
ACKERMAN John Mill, SANDOVAL Ballesteros Irma Eréndira. Leyes de Acceso a la Información en el mundo. Cuadernos de Transparencia No. 7. Instituto Federal de Acceso a la Información. México 2005.
FINKELSTEIN, Neal. Transparency in Public Policy: Great Britain and United States. 2000.
GAMBOA Montejano, Claudia. Transparencia y acceso a la Información pública. Cámara de Diputados, Centro de Documentación, Información y Análisis, México, 2007.
NAVA Gomar Salvador, LUNA Pla Issa, VILLANUEVA Villanueva Ernesto. Derecho de acceso a la información pública parlamentaria. México, 2006.
NAVARRO Rodríguez, Fidela. Democratización y regulación del derecho De acceso a la información en México, Revista Ra Ximhai. Vol. 1. Número 2, mayo-agosto 2005.
UGALDE, Luis Carlos. Rendición de cuentas y democracia: el caso de México. IFE, México, 2002.
VILLANUEVA Villanueva, Ernesto. Diccionario de derecho de la información. México. Porrúa, 2006.
HemerográficasPeriódico El Informador. Jalisco tendrá su Ley de Transparentación. (sic). 20 de diciembre de 2001.
Periódico Mural, Transparencia en la información pública. 13 de julio de 2001.
Periódico Público. Jalisco será el primer Estado con una Ley de Transparencia. 20 de diciembre de 2001.
Legisgráficas
Exposición de motivos de la Ley de Transparencia e Información Pública del Estado de Jalisco, expedida en 20 de diciembre de 2001.
Ley de Transparencia e Información Pública del Estado de Jalisco, 2002.
Ley de Transparencia e Información Pública del Estado de Jalisco, 2005.
Notas al pie:
En 2002, 13 solicitudes.
En 2003, un total de 15.
En 2004, 3 solicitudes se gestionaron.
En 2005, hubo 81.
En 2006, se incrementan a 216 las solicitudes.
En 2007, se gestionaron 306.
Y hasta el 10 de julio de 2008 van 139.
Todo ello aunado a que el ciudadano solo se entera de hechos finales y por ello no cuenta con los elementos suficientes para esgrimir opiniones informadas, lo que da como consecuencia una participación ciudadana deficiente y que poco sirve para mejorar la calidad de vida de todos nosotros.
Antes de entrar de lleno al análisis de las experiencias del Congreso del Estado en esta materia, considero conveniente señalar la complejidad del Poder Legislativo, de manera que sea más digerible comprender esta investigación.
En primer término, los legisladores son los sujetos naturales de la titularidad de los órganos camerales[9] y es en esta parte es donde existe debate (desde mi punto de vista innecesario) entre los propios legisladores al señalar que los grupos parlamentarios no son sujetos obligados y por tanto, no entregan información; situación de la que difiero totalmente; debe tomarse como punto de partida que las funciones de estos representantes, al ser multidisciplinarias, y al pertenecer éstos a grupos parlamentarios, mesa directiva, Junta de Coordinación Política o Gran Comisión, comisiones, subcomisiones, comités, comisiones de investigación, comisiones especiales, comisión permanente, entre otros. Tal como lo señala Ernesto Villanueva y coautores “todos los legisladores son sujetos obligados y no hay excepción subjetiva (atendiendo al sujeto), sino y en todo caso objetiva, lo que depende de las variables normativas que establezca la legislación respectiva de acceso a la información”.[10]
Las experiencias que hemos vivido en el Congreso del Estado en materia de transparencia y derecho a la información son muy ricas. Fue en julio de 2001, cuando inició el debate entre los legisladores en distintos medios de comunicación, las posturas señalaban: “A lo largo de siete décadas se ha producido en las instancias de gobierno un gran acopio de información. Injustamente reservada, sin ningún tipo de sistematización, en muchos casos, determinando no pocas veces la creación reiterada de estructuras con idéntica o superpuesta función entre los entes públicos, ignorando incluso los unos de los otros su mera existencia, pero eso sí, acumulando y guardando arbitrariamente para sí toda la información adquirida para su gestión”[11], además “en la nueva legislación se establecen tiempos para la entrega de información, recursos de los que puede hacer uso el ciudadano y sanciones a los servidores públicos, aunque a nivel de recomendación”[12]; por otra parte, se advierte que “con esta herramienta legal, los ciudadanos quedarán a salvo de eventuales tentaciones de funcionarios que, olvidando sus condiciones de mandatarios, dejen de lado su obligación de rendir cuentas sobre el mandato que les fue conferido”[13]
El Estado de Jalisco, al emitir la Ley de Transparencia e Información Pública del Estado de Jalisco, bajo el número de Decreto 19446, fue el pionero al legislar en la materia y en cristalizar el derecho a la información estatuido en la Carta Magna el que, “debe ejercerse bajo un esquema de deberes y responsabilidades, debiendo someterse a ciertas formalidades, condiciones, restricciones o sanciones, previstas en la Ley”[14]
Resulta gratificante decir que la Ley de Transparencia e Información Pública del Estado de Jalisco, fue la primera en el país, -antes que la Ley Federal en la materia- pues fue expedida en 20 de diciembre de 2001 y que entró en vigor a los 120 días contados a partir de la fecha de su publicación en el Periódico Oficial “El Estado de Jalisco”. La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental se dio hasta el 24 de Abril de 2002.
Es de especial relevancia señalar que el Congreso del Estado fue de las pocas instituciones en cristalizar y difundir este derecho. Para muestra de ello señalo que desde 2002 en Jalisco contamos con el Reglamento interno de esta Ley, además de dar cabal cumplimiento a las solicitudes planteadas en esta materia.
Como podemos observar la autora incluye dos elementos que son importantes tomar en consideración: libertades individuales y libertades de carácter social.
Las diversas opiniones de algunos estudiosos, han sostenido que este derecho, en su expresión de transparencia, tiene una correlación directa con la rendición de cuentas. De ella podemos decir que es una traducción inexacta de la palabra accountability, que en su acepción original significa:
“ser sujeto a la obligación de reportar, explicar, justificar algo; ser responsable ante alguien o algo”. Por rendición de cuentas debemos entender la obligación permanente de los mandatarios para informar a sus mandantes de los actos que llevan a cabo como resultado de una delegación de autoridad que se realiza mediante un contrato formal o informal y que implica sanciones en caso de incumplimiento.[6]
De lo anterior, podemos referir que la transparencia es el instrumento que permite al ciudadano confirmar si al momento de la rendición de cuentas el gobierno dice la verdad. Y es que a medida que el sistema político mexicano se ha ido reformando, cada vez es mayor la demanda ciudadana por información precisa y comprobable de la administración pública, tanto de sus recursos como de la toma de decisiones y de los resultados de la gestión gubernamental.
Ello lo podemos constatar en los archivos públicos que son depósitos de información, su preservación es indispensable para su acceso. En éstos se registra el quehacer del Estado. De su adecuada organización depende, en buena medida, la eficiencia de la administración. Son fuente para la toma de decisiones. En un sistema democrático, la ciudadanía puede vigilar al Estado a través de la información que contienen archivos públicos.
Es importante decir que desde el Congreso de Jalisco hemos empezado a construir políticas de transparencia, las cuales pueden ser entendidas como un conjunto de estrategias y prácticas, basadas esencialmente en una amplia apertura y disponibilidad de información, que coadyuvan a la gobernabilidad y a la rendición de cuentas en una organización. Un ejemplo de ello es el manual de procedimientos de la unidad de transparencia.
Estas políticas procuran instalar la mayor parte de la información existente frente a la mirada pública, facilitando los medios para su verificación, evaluación y seguimiento.
Finalmente, es imprescindible no soslayar la existencia de los principios iusinformativos, que son aquellos propios del derecho de la información como disciplina jurídica propia. El referido derecho, sostiene Guillermo Gabino Vázquez[7], se ocupa de las normas del ordenamiento jurídico que regulan las libertades informativas en su triple modalidad básica: buscar, dar y recibir información. Dichos principios específicos son: de publicidad, de veracidad, de pluralismo, de la comunicación de las opiniones, de reserva, de confidencialidad, de réplica, rectificación o respuesta, de responsabilidad, entre otros.[8]