Ponencia presentada en el marco del “Primer Congreso en Profesionalización de Carrera y de Seguridad Pública”, organizado por el ITESO, Universidad Jesuita de Guadalajara; a través de la Licenciatura en Derecho y la revista Gobierno con Visión; los días 3 y 4 de junio de 2010 en la Ciudad de Guadalajara, Jalisco.
@BarbaraCabrera
Agradezco a ITESO, Universidad Jesuita de Guadalajara; así como a la Licenciatura en Derecho y a la revista Gobierno con Visión por la invitación a participar en este panel de expertos denominado “Enfoques de la Profesionalización de Carrera”, en el marco del Primer Congreso en Profesionalización de Carrera y de Seguridad Pública.
En esta tesitura, y como especialista en temas de derecho parlamentario, es que mi exposición versará sobre “la profesionalización del Poder Legislativo de Jalisco, una asignatura pendiente”
Importante es advertir que mi intervención la asumo como académica e investigadora, despojándome de mi papel de servidora pública del Congreso del Estado.
Ahora bien, ésta la divido en cuatro apartados, a saber:
Sumario: I. Parte introductoria. II. Marco jurídico del servicio civil de carrera en el Congreso de Jalisco. III. Análisis de la aplicación del servicio civil de carrera en el Congreso de Jalisco. IV. Conclusiones.
Y deseo iniciar con una frase de Cecilia Mora – Donatto, que describe de manera muy acertada al Legislativo:
“La situación actual de nuestras asambleas es
la de un Congreso que se ha convertido en prisionero
de unos procedimientos inventados en el pasado,
creados y recreados para funcionar en un entorno
y circunstancias distintos a los actuales”
I. Parte introductoria
Sin duda, que profesionalizar el servicio público se ha convertido en una prioridad y es que cuando la labor política se antepone a la profesionalización de un Congreso, se está en riesgo de convertirse en lo que he denominado un nano congreso, es decir un congreso enano, insuficiente para los requerimientos sociales, ya que la ciudadanía, debido a la vorágine que vivimos exige cada vez más y mejores resultados en su beneficio y no sólo para las fracciones políticas que los representan o las autoridades que lo administran.
Hoy, eso no ocurre y ello está documentado día a día en algunas de las decisiones tomadas ya sea en el Pleno, en Comisiones, en Junta de Coordinación Política o bien, por alguna área administrativa; sin tomar en cuenta lo que se analizará en esta ocasión que es “el Servicio Civil de Carrera”, toda vez que la instauración de este Sistema sigue siendo letra muerta.
Lo que las distintas áreas gubernamentales, en el caso específico que nos ocupa el Poder Legislativo, debe tener muy claro es que derivado de las restricciones presupuestales, la constante alternancia de los partidos, los problemas de legitimidad gubernamental y las tendencias económicas globales tienen que obligar a que se desarrollen los esquemas necesarios para contar con funcionarios más preparados, comprometidos y responsables.
Para muestra traigo a relucir un ejemplo europeo que data del Siglo XVIII donde las carreras administrativas fueron desconocidas y la venta de plazas predominaron por un largo periodo. Verbigracia, en España de 1606, la venta de oficios públicos se había establecido como una fórmula para incrementar los recursos hacendarios.
Es precisamente en esta época cuando encontramos una razón por la cual la administración pública comenzó a llenarse de gente mediocre e improductiva, sin ningún interés, más que el de asegurar su futuro sin mayor esfuerzo. ¿Nos suena conocido éste asunto? ¿Será que acaso ocurra en México?
No hay que perder de vista que la ciudadanía cada vez más participativa, desdeña a los burócratas, llamando así de manera peyorativa a los servidores públicos; por lo que el reto a seguir, es romper con la inmovilidad del mal funcionario y garantizar certidumbre al bueno, y de esta manera cumplir con el objetivo de modernizar el gobierno.
Para cerrar esta parte introductoria afirmo que la instauración del servicio civil de carrera, deberá implicar, necesariamente, una reforma política integral debido a su importancia y relevancia en la estructura orgánica del Estado Mexicano.
II. Marco jurídico del servicio civil de carrera en el Congreso de Jalisco
El marco jurídico que regula el Servicio Civil de Carrera a nivel estatal, es el siguiente:
· La Constitución Política del Estado de Jalisco.
· La Ley para los Servidores Públicos del Estado de Jalisco y sus Municipios.
· El Reglamento Interno del Servicio Civil de Carrera del Poder Legislativo.
La Constitución estatal, constituye el fundamento primigenio en el Estado de Jalisco al estatuir en su artículo 116 que:
Las relaciones laborales del Estado, de los municipios y de los organismos descentralizados de ambos con sus servidores, se regirán por la Ley para los Servidores Públicos del Estado de Jalisco y sus Municipios, la que deberá establecer el servicio civil de carrera, respetando las disposiciones del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y sus leyes reglamentarias.
Ahora bien, la Ley para los Servidores Públicos del Estado, detalla en su Título Sexto denominado “Del Servicio Civil de Carrera”, a través de cinco capítulos el esquema legal básico para llevar a cabo y consolidar este Sistema.
Dicha Ley, lo define como “el proceso a través del cual se logra la eficiencia y eficacia de la administración pública a través de la selección, incorporación y desarrollo profesional de los servidores públicos”. Cabe destacar que este servicio procurará el desarrollo profesional de los servidores públicos, su estabilidad laboral, la calificación de sus habilidades, capacidades y desempeño.
La manera en que debe funcionar este Servicio lo establece la misma legislación, que señala que “en cada una de las Entidades Públicas se constituirá una Comisión de Evaluación, que será el órgano máximo de vigilancia”, cuya facultad primordial será la de validar los resultados de los exámenes de admisión, concursos de oposición y solicitudes de promoción remitidos por el órgano de Administración Interna, previo a su publicidad y ejecución.
La integración de dicha Comisión será con:
· Un Presidente, que tendrá voto de calidad para caso de empate.
· El Titular del Órgano de Administración Interna, quien fungirá además como Secretario Técnico de la Comisión.
· Dos miembros que representen a los servidores públicos de confianza que ocupen puestos considerados del Servicio, los cuales serán designados por el sistema de insaculación.
· Dos miembros que representen a los servidores públicos de base, designados en los términos del Reglamento Interno, quienes participarán exclusivamente en procedimientos de promoción de servidores públicos de base a puestos de confianza.
Es trascendente decir que dichos cargos son, honoríficos; tendrán derecho a voz y voto y, durarán en su cargo hasta el término de la administración (legislatura) o hasta la fecha de su separación de la Entidad Pública o hasta en tanto mantengan su representación.
Conviene destacar los procesos que como mínimo deberá contener dicho sistema, a saber:
· De selección.
· Ingreso.
· Ascenso.
· Desarrollo.
· Profesionalización.
· Cambio de nivel y categoría.
Otro tema relevante que estatuye la Ley referente al Servicio Civil de Carrera lo constituye los requisitos mínimos para que los servidores públicos sean incluidos en este Sistema y son los señalados en el artículo 172 que a la letra dicen:
· Acreditar el grado mínimo de escolaridad de acuerdo al puesto.
· La antigüedad, que se tomará en cuenta desde la fecha de ingreso a la Entidad Pública.
· La experiencia laboral.
· Carta de no antecedentes penales por delito doloso.
· Carta de Servicio, que es el historial donde consta el grado de eficiencia del trabajador, la capacitación recibida en el servicio público y en su caso, las faltas administrativas en que hubiere incurrido durante el desempeño de su cargo.
Ya sea el ingreso, movilidad o promoción dentro del Servicio Civil de Carrera, se llevará a cabo a través de concurso, cuyas bases deberán formularse conforme a lo establecido en el respectivo Reglamento Interno de la entidad pública de que se trate.
En cuanto a los niveles de formación y desarrollo profesional de este Servicio, tenemos los programas de formación básica y capacitación para el trabajo; el programa de desarrollo profesional; y programa de especialidades en materias aplicables a áreas específicas conforme a las necesidades de cada Entidad Pública.
Los apoyos, por parte de la institución, para que el servidor público cumpla con los programas mencionados radican en la flexibilidad de horarios durante el tiempo que dure el programa; la ayuda de becas y medias becas, de acuerdo a las partidas presupuestales que en cada caso se disponga; y el pago de inscripciones.
Para finalizar el análisis de este ordenamiento esta lo relativo a la separación, considerada como “el acto voluntario u obligatorio por el que se deja de pertenecer al Servicio” y sus causas son, ya sea por solicitud expresa del servidor público o el cese del servidor público por causa justificada.
Y podrán reingresar, los servidores públicos al Servicio cuando reúnan de nueva cuenta los requisitos previstos en el artículo 172, que ya se ha señalado.
En esencia, el Reglamento Interno del Servicio Civil de Carrera del Poder Legislativo del Estado de Jalisco, aprobado el 23 de octubre de 2001 y cuya vigencia data del 24 de octubre de 2001; contiene los mismos lineamientos desarrollados en la Ley para los Servidores Públicos del Estado de Jalisco y sus Municipios, con las siguientes salvedades:
· Se advierte la existencia de un órgano de Administración Interna del Servicio Civil de Carrera, que tendrá las siguientes responsabilidades:
* Elaborar un registro debidamente actualizado de los servidores públicos incorporados al Servicio, en el cual se señale las fechas de ingreso.
* Actualizar el expediente de las cartas de servicio de los servidores públicos, en donde se registren su escolaridad, cursos de capacitación, puntualidad, asistencia, incapacidades, disponibilidad, horarios, promociones, cumplimiento al Reglamento de las Condiciones Generales de Trabajo y aptitudes.
* Elaborar y actualizar los perfiles de puestos de la plantilla de personal del Poder Legislativo.
* Proporcionar información actualizada y puntual a la Comisión de Evaluación para el desempeño de su encargo.
* Recibir, actualizar y entregar la información pormenorizada de las vacantes a la Comisión de Evaluación.
* Boletinar las vacantes a la Red Estatal de Reclutamiento y Movilidad.
*Coordinarse con la Red Estatal de Reclutamiento y Movilidad para recibir la información de las vacantes que se boletínen por este medio, para su difusión oportuna en el Poder Legislativo.
· Establece que la Comisión de Evaluación, será presidida por la Comisión de Administración del Congreso o bien, por la persona designada por ésta, de entre los servidores públicos de la misma entidad.
· Estatuye los puestos considerados como propios del servicio, siendo los siguientes:
* Jefaturas de Dirección.
* Jefaturas de Departamento.
* Supervisores.
* Auditores.
* Abogados.
* Oficial de Partes.
· La plaza vacante definitiva del Servicio y los puestos de nueva creación de éste, serán cubiertos por el servidor público que haya obtenido la mayor calificación y ratificado por el Poder Legislativo.
· El Órgano de Administración deberá publicar convocatoria, así como enviar a todas las oficinas la invitación a participar en los diversos programas de formación, desarrollo y capacitación, señalando el tema, fechas, horarios, duración y lugar donde se impartirán; estableciendo los requisitos que se deban cubrir para participar en dichos programas, los cuales serán previamente aprobados por la Comisión de Evaluación, ya que de acuerdo al curso a impartir se establecerán diferentes requisitos, considerando que el único que deberá regir para todos, será el deseo de superación.
Sin duda, es menester analizar el Reglamento para adecuarlo a la vida interna del Congreso del Estado, ya que de un análisis realizado a este documento, se desprende que es una copia de lo establecido en la Ley para los Servidores Públicos.
III. Análisis de la aplicación del servicio civil de carrera en el Congreso de Jalisco
Una vez que se ha proporcionado un panorama general de los ordenamientos legales que existen respecto a esta figura jurídica y de que en el Congreso del Estado de Jalisco se cuenta con el reglamento interno respectivo; se advierte que aún después de 9 años de la entrada en vigor del ordenamiento de referencia, no se llevan a cabo los procedimientos ahí establecidos, en detrimento de la profesionalización del legislativo, y que es una situación que también impera en otros Congresos Estatales.
Sólo veamos un panorama general de lo ocurrido con los servidores públicos desde el inicio de la nueva Legislatura y que ha sido documentado por distintos medios de comunicación:
· “Hay 13 dobleteros en el Congreso” La nota dice, entre otros puntos que paran el pago electrónico debido a que todavía no está autorizada oficialmente la nómina del Congreso, por lo que los empleados tienen que hacer fila para recibir el pago de su quincena. (Periódico Mural 06 de abril de 2010)
· “Quieren homologar plazas”, en esencia trata sobre una iniciativa para que se haga un análisis de las plazas susceptibles de homologarse y se reconozcan los nombramientos en función de las actividades que desempeñan. (Periódico Ocho Columnas 06 de abril de 2010)
· “Despiden a 150, liquidará Congreso del Estado a empleados” En esta nota el Secretario General dijo que desde hoy los comisionados que no fueron ratificados con algún diputado o fracción parlamentaria deberán regresar al área asignada y si acumulan 4 faltas sin justificar en un mes, será causal de baja. Los directores tienen dos semanas para demostrar si estos comisionados son aceptados bajo sus servicios o prefieren darlos de baja. (Periódico Mural 14 de abril de 2010)
· “Hoy dan de baja a 150 empleados del Legislativo” En esta nota, el Secretario General, explicó que el acuerdo para rescindir la relación laboral se tomó en la Junta de Coordinación Política, por encontrarse diversas anomalías en dichas plazas. (Periódico Público 14 de abril de 2010)
De este breve análisis se concluye que en todo momento se ha manifestado el exceso de personal contratado por el Congreso del Estado a través del tiempo; sin que en ningún momento se manifieste la intención de aplicar el Sistema del Servicio Civil de Carrera, para su reubicación, de acuerdo a los perfiles. Se advierte entonces, que la decisión de a quien contratar o no, obedece a cuestiones más políticas que de competencias, al ser tomadas las decisiones por la Junta de Coordinación Política, que “es el órgano plural y colegiado en el que se impulsan entendimientos y convergencias políticas con las instancias y órganos que resulten necesarios a fin de alcanzar acuerdos que coadyuven para que la Asamblea adopte las decisiones que constitucional y legalmente le corresponden”
IV. Conclusiones
Ahora bien, ¿en que beneficia al ciudadano la instauración del Servicio Civil de Carrera en el Poder Legislativo?, y una aproximación es que, sin duda, se contará con mejores servidores públicos que atenderán de manera adecuada las demandas ciudadanas y que coadyuvará a la construcción de mejores leyes en beneficio de la sociedad jalisciense.
Por ende, urge rediseñar al Poder Legislativo del Estado de Jalisco, comenzando por aplicar el Sistema Civil de Carrera para lograr mejores resultados en la tarea de legislar que la ciudadanía ha confiado a los diputados, quienes al no ser necesariamente especialistas en derecho y técnica legislativa, lo ideal es que cuenten con un staff parlamentario profesional y que trascienda las legislatura, dicho de otra manera:
“El Poder Legislativo tiene que contar con los cuadros profesionales suficientes que le permitan desarrollar no sólo las tareas legislativas cotidianas, sino además comprender la prospección social, estudios económicos y financieros, estadística, y políticas públicas, para que el congreso cumpla eficientemente con las tareas que ya viene desarrollando”
Recordemos que la administración pública “en la actualidad funciona con resultados de baja productividad, falta de profesionalismo, ineficiencia, oportunismo, corrupción y burocratismo; con falta de coordinación y dirección, con ausencia de valores y objetivos de Estado. Por supuesto, sin dejar de mencionar que existen valiosas excepciones dentro de la función pública, que no inciden en la mayoría de los funcionarios públicos.”
Entonces, ¿cómo cambiamos ésta percepción?, al respecto Ricardo Uvalle Berrones comenta que el cambio que se realice debe ser institucional, pues la función pública debe modificar su organización, sus funciones y sus procesos; y, en general los especialistas en la materia coinciden en señalar la necesidad urgente de establecer mecanismos de selección, formación y promoción para los servidores públicos, con el propósito de tener una función pública profesional, capaz, eficiente, con calidad, moderna, innovadora; en fin, una función pública que supere la ortodoxia administrativa de los Siglos XIX y XX.
Concluyo parafraseando una consideración emitida en 2001 por los legisladores al referirse a estos temas:
…Por ello es urgente transformar a éste Poder Legislativo en una organización eficaz, eficiente y con una arraigada cultura de servicio para coadyuvar a satisfacer cabalmente las legítimas necesidades de la sociedad…
¿Qué pasó entonces? ¿En que momento se perdió el rumbo? ¿Habrá algún día la disposición de echar a andar este Sistema?. Lo dejo a la reflexión.
Por su atención, gracias.